Más que buenas intenciones

La paz es un proceso y no un momento. Una negociación para conseguirla es un asunto más complejo que la superficie percibida por la opinión pública, y los resultados, casi siempre acompañados por grandes frustraciones, no siempre son mágicos. Aun así la inmensa mayoría de los conflictos actuales —el 80%, según la Escuela de Cultura de Paz de Barcelona— terminan como fruto de una negociación. De acuerdo con sus informes, en el mundo se han firmado 12 acuerdos de paz en los últimos 20 años, algunos de los cuales vale la pena revisar.

El proceso de negociación entre los rebeldes del SPLA (Ejército de Liberación del Pueblo), del sur de Sudán, tomó años de acercamientos. Desde el inicio del conflicto en 1983 hasta la firma del CPA (Acuerdo Amplio de Paz) en 2005, e incluso mucho después de la firma del acuerdo, fueron muchas las frustraciones que aumentaron la desconfianza entre las partes y comprometieron la reapertura de las negociaciones.

En el caso de Malí, el desconocimiento del pedido de los tuaregs de ser reconocidos como minoría y el constante incumplimiento de las promesas hechas después de cada levantamiento, explica buena parte de la revuelta de 2011 y de la incredulidad de los rebeldes ante las ofertas de negociación del gobierno de Bamako. Varios procesos de paz fallidos e incumplidos, especialmente por las élites de ese país, sirvieron como legitimación de la lucha armada de los rebeldes.

En el caso de Sahara Occidental, la amenaza de volver a las armas (poco probable, pero posible) ha sido creciente precisamente ante el estancamiento del proceso de negociación. Recordemos que en 1991, el Frente Polisario acordó una tregua con el gobierno de Marruecos para abrir el espacio político que permitiera la realización del tan ansiado referendo sobre Sahara Occidental, promovido por las Naciones Unidas. Sin embargo, dicha tregua no sirvió para la consolidación de la paz, sino al estancamiento de la ocupación por parte de Marruecos. Es decir, esta fue una tregua que sirvió más al conflicto que a la paz.

Varios intentos de establecer un proceso de negociación con los talibanes, en Afganistán, se han visto frustrados por el asesinato de negociadores del gobierno afgano, así como por los crímenes de guerra cometidos por las tropas de los Estados Unidos (profanar cadáveres, quemar copias del Corán, masacrar deliberadamente civiles, etc.). Esto recuerda la noción de “estancamiento doloroso”, en la que cada bando es lo suficientemente fuerte para imponer su veto a las aspiraciones de la contraparte afectando una salida negociada.

En el caso de Senegal, hubo un intento de negociación en 1999 que fue abortado en 2000, retomado en 2001 y fracturado pocos meses después (a pesar de haber firmado acuerdos sobre aspectos concretos) y, finalmente, sellado con un nuevo pacto en 2004.

No siempre los procesos de paz que empieza un grupo son aceptados por la totalidad de sus miembros. En Senegal, una disidencia del MFDC (Movimiento de Fuerzas Democráticas de Casamance) continuó en la lucha armada. En el caso de Darfur, las diferentes facciones del SLA (Ejército de Liberación de Sudán) se han enfrentado entre ellas, entre otras cosas, para torpedear procesos de negociación en curso.

En el caso de Chechenia, la muerte por acciones militares de los líderes rebeldes más nacionalistas creó un vacío que fue llenado por líderes islamistas produciendo un reforzamiento de su agenda religiosa, lo que significó a su vez un cerramiento a los espacios de paz.

Cuando hay varios grupos armados en el proceso es más fácil negociar uno a uno que con todos al tiempo, sin embargo, es menos eficaz en términos de la consolidación de un proceso de pacificación que involucre a todos los actores. No todos los actores aceptan el mismo proceso ni con las mismas reglas de juego y, como resulta obvio, entre más actores involucrados en un conflicto hay más dificultad para hacer coincidir las agendas.

Precisamente, la existencia de diferentes grupos rebeldes refleja la pluralidad de descontentos (justos o no), para con el gobierno central. Grupos armados que tienen un componente de predominio nacionalista a veces tienen problemas para hacer coincidir su agenda con la de grupos armados de corte islamista. Esta tensión entre agendas es una de las enseñanzas de grupos en Chechenia, Palestina y Líbano, entre otros contextos.

Lo mismo podría afirmarse en relación con las tensiones entre agendas independentistas y aquellas que simplemente reclaman autonomía, como son los casos de Sahara Occidental, Kurdistán y Cachemira.

En Papúa Nueva Guinea el proceso se vio beneficiado por el hecho de que los rebeldes llegaron a negociar en bloque. En Darfur, la región de Sudán que sufre un genocidio, las múltiples divisiones del SLA han significado un gran obstáculo en la consolidación de un proceso de negociación. Allí mismo, bloques de negociación en los que participa el JEM (Movimiento de Justicia e Igualdad) han podido avanzar. Es más rápido firmar con uno, pero es más estable y duradero con varios: el documento macro (la hoja de ruta que guía la negociación) podría involucrar los mecanismos de participación de nuevos actores.

En el caso de Senegal, el MFDC, de la región de Casamance, se escindió en 1992 en un frente norte y un frente sur, lo que afectó el proceso de paz de 2000. Los cambios en la dirección del MFDC también determinaron las dinámicas de la paz. En Etiopía la desmovilización del UWSLF (United Western Somali Liberation Front) no supuso ningún potencial impacto pro-paz en las filas del ONLF; al contrario, su rechazo.

En el caso de Guatemala, hubo tres gobiernos que de manera consecutiva negociaron para poner fin al conflicto. El proceso tomó varios años y tuvo tres diferentes equipos de negociación. Inicialmente, los contactos exploratorios fracasaron por la negativa de URNG de entregar las armas. Las Fuerzas Armadas utilizaron dicha negativa para oponerse al proceso.

Es necesario asegurar el apoyo de las Fuerzas Armadas al proceso de paz. En Guatemala hubo una división dentro de los militares en relación con el proceso de paz. En Malí, la sombra del golpe militar siempre estuvo presente sobre los intentos de negociación con los tuaregs, amenaza que finalmente se hizo real en 2012.

Aunque suene desesperanzador, en general la paz es principalmente un asunto de las partes en conflicto y sólo de manera secundaria, una decisión de la sociedad civil; así lo demuestra la historia de los conflictos armados. Sin embargo, ese papel secundario no es del todo marginal. La división de la sociedad de Irlanda del Norte, las machas contra la paz en Malí, la fragmentación social por razones religiosas y étnicas en Birmania son algunos ejemplos de cómo la sociedad puede contribuir a la prolongación del conflicto. En contravía, la ambientación de los caminos de la paz ha sido una tarea fundamental de la sociedad civil en los casos de Centroamérica.

En resumen, los procesos de paz no son fenómenos lineales que vayan del peor escenario al mejor, como si fuera un concierto in crescendo de buenas intenciones. La paz toma tiempo, a veces décadas (Sudán), puede estar salpicada por procesos de paz fallidos (Malí y Senegal), una tregua no siempre es un paso previo para la paz, sino que puede significar un estancamiento de la guerra (Sahara Occidental), los crímenes de guerra pueden aumentar la desconfianza entre las partes (Afganistán), los incumplimientos de los acuerdos pueden verse como una excusa para retomar las armas (Malí) y los cambios en la dirigencia rebelde pueden determinar positiva o negativamente las posibilidades de la paz (Chechenia).